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但是，参考借鉴一些国家对该国法院人财物进行统一管理的经验，结合中国国情，也可以找到一些克服困难的办法。

但为了防止行政指导可能的滥用，将行政指导纳入司法审查范围成为学界的主流声音，学界还建议在未来的行政程序立法中设立专门的章节，规范行政指导程序(18)。如北京大学试用教材《行政法概论》所列的行政活动基本原则，就包括四个坚持的原则、管理民主化的原则、管理科学化的原则、管理法制化的原则[12]176-192。

此次会议前后，在各主要法学期刊上陆续刊载了探索行政立法内涵、外延、效力等方面的文章，为行政法学法源的后续研究奠定了基础。⑥改革开放初期的他山之石本就备受可以攻玉的推崇，又适逢行政立法研究组遭遇起草法典式行政法通则的挫折，全国人大常委会法工委决定先草拟行政诉讼法。如有学者将行政法治化概括为行政民主、行政公正、行政效率三个面向，其中行政民主体现为被管理者对管理活动的参与，行政公正要求行政机关以平等的态度对待管理受体，行政效率则是为了避免将行政法治与行政的高耗低效画上等号⑩。这一时期较有影响力的行政诉讼译介类著作还有龚祥瑞、罗豪才、吴撷英《西方国家的司法制度》，(北京)北京大学出版社1980年版。[46]103-104过程透明、参与充分的公共意志形成程序由此获得特殊权重，成为补强程序传统控权功能的新生价值。

[28]15听证权就是这类权利的典型，它使行政相对人拥有知情、辩论的机会，以对抗看似强大的行政权。高度集权的计划经济体制认同政府全知全能的价值预设，难以润泽行政法治的土壤。二、货币化成本收益分析的技术难题与价值困境 传统的成本收益分析乃是以货币化的方式呈现行政决策的投入和产出，并以净收益来判断行政决策妥当与否。

第三，以非货币化的方式呈现出决策的效果，亦简化了分析步骤，从而不会像成本收益分析那样招致严重的决策迟延。相比之下，合规成本和间接成本的计算则较为困难。蒋红珍，同上注，第143页。[7]参见毕洪海：作为规制决策程序的成本收益分析, 《行政法学研究》2016年第3期，第94-95页。

因受决策影响的领域经济活力下降而造成的放弃生产、贸易或消费带来的损失。然而，伦理道德变化的潜在可能性应当如何影响决策？公平正义是否会成为一张王牌，从而湮没对其他因素的分析？若不能赋予这些抽象要素相对明确的地位，则此种成本效益分析在实务当中恐怕很难操作。

[42]See Nick Hanley and Edward B. Barbier, Pricing Nature: Cost-Benefit Analysis and Environmental Policy, Cheltenham: Edward Edgar, 2009, pp.7-8. [43]参见郑雅方，见前注[3]，第210页。刘权：作为规制工具的成本收益分析——以美国的理论与实践为例, 《行政法学研究》2015年第1期，第135-144页。这种方法假定人们在市场上的行为可以反映其偏好，也可反映其对于某种行政决策的价值几何的判断。[58]See Shapiro and Glicksman, supra note [15], pp.167-172. [59]See Livermore, supra note [56], p.16.有学者指出，理论上讲，可以借助我国《行政许可法》第20条中规定的许可评价制度，从经济效益与行政成本等角度，对行政许可与事中事后监管这两种机制进行定性或者量化比较。

[55] 第二，应当充分考虑行政决策所产生的难以通过货币化方式呈现出来的积极效果，从而避免低估行政决策的收益，避免成本收益分析成为规制怠惰的托辞。郑雅方：论我国行政法上的成本收益分析原则：理论证成与适用展开, 《中国法学》2020年第2期，第201-219页。虽然能够对货币化的成本收益分析进行理论层面的辩护，并且可以通过改进其操作机制来弥补它的固有缺陷，从而使其仍不失为一项可用的分析工具，但就当代中国的行政决策而言，亦应当重视成本有效性分析、可行性分析等分析工具的补充作用，并基于不同的行政任务，综合运用各种分析工具，从而构建多重的成本效益分析机制。以旨在降低过早死亡概率的决策为例，常用的收益计算步骤是：首先计算降低一定量级死亡风险的决策所能够拯救的统计学意义上的生命数量，再借助人们购买降低风险的产品的价格除以该产品所降低的风险量级，或者以高风险职业的工资溢价除以风险量级的差值等方法来测算统计学意义上的生命的价值（value of statistical life, VSL），进而将两者相乘，得出决策的总收益。

并且，社会的财富和科技水平日后均有望提升，从而使当前的决策效果在未来可能不再那么昂贵，因而如果行政决策面向未来发生作用，则相对于当前而言，所获得的回报也应相应打折扣。[2]虽然成本收益分析与成本效益分析在语词上较为接近，但将两者等同起来似乎有失偏狭。

若这一标准得以满足，则受决策影响的企业可能会为了合规而雇佣更多人员，从而使成本和收益的分配这一因素被潜在地纳入决策效果当中。[52] （二）对货币化成本收益分析的改进 成本收益分析的坚定支持者也认为应当从以下几个方面对它的具体操作方式加以改进，以尽可能摆脱制度运作的某些困境。

[14]其次，竞争压力可能会迫使企业寻找更为廉价的合规方式，且较高的合规成本也可能会诱发技术革新，从而抵消掉部分甚至全部成本，[15]而企业和决策机构很难事先预料到这些结果，进而也可能会高估合规成本。[49]See Graham, supra note [14], pp.420-421. [50]See Livermore, supra note [44], p.161. [51]参见桑斯坦，见前注[29]，第156-158页。复次，即便成本收益分析未必意味着规制的怠惰，但由于复杂的分析过程本身需要耗费时间和金钱，因而如果要求行政决策必须调适至符合净收益标准，则一定会导致决策的推迟以及决策成本的增加，从而无形中影响决策的净收益，这就使得成本收益分析难以自洽。[39]参见王锡锌：当代行政的‘民主赤字及其克服, 《法商研究》2009年第1期，第44-46页。[71]在这种情况下，由于当个人的收入达到一定程度之后，财富的增长对于健康状况的改善呈现出边际效用递减的态势，[72]因此，虽然这一部分合规成本的消耗可能导致企业管理层人员高薪的降低，但却可能为失业人员带来更多的工作机会，同时也不会减损高薪人员的健康状况。相反，即便某一决策的收益小于成本，但如果总体成本并非不可接受，则该决策也未必不可实施。

[33]譬如，唯有决策者确定降低某种物质排放水平可以带来多大程度的健康提升，才能测算决策的收益。再者，不同的决策选项通常在成本和效果方面都有区别，在借助成本有效性分析加以抉择时应当采取何种标准，并不存在共识，除非某一措施成本最小且效果亦最好，否则很难决定应当选择哪一措施。

席涛，同上注，第38-40页。[32]第三，科学的不确定性使得收益计算面临很大的误差和不确定性，甚至可能被用来粉饰行政机关真正的意图。

对于显示偏好法来说，被调查者需要对过去和未来的某种状态做出评价，但人类既不擅长预测未来感受，也难以准确记忆过去某种情境带来的感受，如果被调查者在评估某种状态的价值时犯了错误，则收益计算自然也不准确。[36]这表明行政机关在作出决策时应当考虑某些质性因素，而非仅仅考虑哪种决策的净收益最大。

[16]可见，与行政决策相关的利益链条上的任何一环都可能产生间接成本，其计算也就颇为困难。[14]See John Graham, Saving Lives through Administrative Law and Economics, University of Pennsylvania Law Review , Vol.157, No.2, 2008, p.511. [15]See Sydney Shapiro and Robert L. Glicksman, Risk Regulationat Risk: Restoring a Pragmatic Approach, Stanford: Stanford University Press, 2003, pp.106-107. [16]See Patrick A. Mac Laughlin, Ignoring Implementation Costs of the Clean Air Act: ACostly Mistake, Journal of Law , Economics and Policy, Vol.7, No.1, 2010, p.122. [17]参见奥格斯,见前注[12],第158页? [18]See W. Kip Viscusi, Equivalent Frames of Reference for Judging Risk Regulation Policies, New York University Environmental Law Journal, Vol.3, No.2, 1995, p.434. [19]See Maureen L. Cropper, James K. Hammitt, Lisa A. Robinson, Valuing Mortality Risk Reductions: Progress and Challenges, Annual Review of Resource Economics, Vol.3, No.1, 2011, p.317. [20]See Shapiroand Glicksman, supra note [15], p.100. [21]Steve P. Calandrillo, Responsible Regulation: A Sensible Cost-Benefit, Risk Versus Risk Approach to Federal Health and Safety Regulation, Boston University Law Review , Vol.81, No.5, 2001, pp.1022-1023. [22]See Viscusi, supra note [18], p.445. [23]See Bronsteen et al., supra note [11], pp.1655-1656. [24]See Frank B. Cross, Natural Resource Damage Valuations, Vanderbilt Law Review , Vol.42, No.2, 1989, p.317. [25]See Calandrillo, supra note [21], p.1026. [26]See Stephen Clowney, Environmental Ethics and Cost-Benefit Analysis, Fordham Environmental Law Review , Vol.18, No.1, 2006, p.123. [27]Ibid., p.119. [28]See Douglas A. Kysar, Climate Change, Cultural Transformation, and Comprehensive Rationality, Boston College Environmental Affairs Law Review , Vol.31, No.3, 2004, p.580. [29]（美）凯斯·R.桑斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版，第281页。一种方法是显示偏好法（revealed preference）或曰享乐价格法（hedonic pricing）。理论界大多将成本效益分析等同于以货币化的方式呈现出决策的成本和效果，继而以净收益来衡量行政决策正当与否的成本收益分析工具。

对于能够满足货币化成本收益分析和经济可行性分析之标准的若干决策选项，成本有效性分析可以为哪一选项最有效率提供答案。[56]因而在制度层面，当某种措施相对于其他备选方案净收益较小甚至为负值时，决策的制定者至少应担负解释义务，阐明为何非量化收益应被特别重视，为何应当采取该措施。

三、对货币化成本收益分析的辩护与改进 尽管货币化的成本收益分析方法面临重重困难，遭受种种批评，但它直面资源的稀缺，可以为特定的行政决策是否划算提供答案，甚至可以直接回答若干决策选项中何者更为划算这一问题，因而仍备受重视。例如，一如前述，根据传统的成本收益分析方法，一项旨在降低企业污染物排放、提升公众健康水平的决策，由于会导致企业合规成本的增加从而诱使企业削减人力成本，因而在越富有越安全的语境中，该措施的收益也要打折扣，使其可能无法通过成本收益分析的检验。

但这种方法的缺陷在于受访者并不需要真的为某种决策效果支付金钱，因而其所表达的偏好可能与其真正处于相关情境时的选择不一致。因此，行政决策者应当尽可能全面认识行政决策的各种成本效益分析工具，把握各种工具的应用场景，从而灵活、妥当地加以运用。

[10]See W. Kip Viscusi, The Benefits of Mortality Risk Reduction: Happiness Surveyvs.the Value of a Statistical Life, Duke Law Journal, Vol.62, No.8, 2013, p.1739. [11]See John Bronsteen, Christopher Buccafuscoand Jonathan S. Masur, Well-Being Analysisvs.Cost-Benefit Analysis, Duke Law Journal, Vol.62, No.8, 2013, p.1664. [12]参见（英）安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第157页。（二）补充性工具II：经济可行性分析 经济层面的可行性分析（feasibility analysis）是行政决策的另一种分析工具。（一）货币化成本收益分析的技术难题 1.成本计算的技术难题 在行政机关作出决策之前，所需要评估的成本通常包括行政成本、合规成本和间接成本。毕竟，成本有效性分析并不能够为判断某一行政决策本身是否值得提供答案，它的作用在于比较不同的决策选项何者更可取。

如前所述，成本的测算难度通常低于收益计算，因此仅在免于货币化决策效果这一点上，便使得此种分析工具具备了以下优势：第一，它可以避免货币化决策效果时所面临的伦理争议和难题，从而不会有损决策的道德正当性。围绕这一问题，经济可行性分析在以下两个层面上受到批评： 第一，以经济可行性标准排除本可实施的规制，并不具有充足的正当性。

例如建立湿地以处理废水，除能够提供清洁的水源外，亦能保护生物栖息地、提供娱乐和科学研究的场所，[31]这便使得决策的收益额外提升。[18]这种方法看似规整，却不可避免地面临一些技术差错。

再如，有学者期待以多重标准分析（multi-criteria analysis）克服成本收益分析的不足，[7]但实际上，多重标准分析不仅无法弥补成本收益分析的缺陷，其自身的固有缺陷甚至更为明显，如决策成功的标准模糊不清、各个标准可能被重复计算、对不同标准重要性的评估取决于决策者的个人感觉、完全不考虑什么也不做这一选项、完全不考虑时间的价值等等。[4]参见王学辉、邓华平：《行政立法成本分析与实证研究》，法律出版社2008年版，第100-103页。